灾后重建的问题(灾后重建国家政策和措施的实施细则)

目前，汶川地震灾区正处于抗灾的第二阶段——安置阶段。根据这次震灾的具体情况，估计安置阶段大约要持续半年以后才能完全进入以社会重建为主题的第三阶段。

安置阶段是抗灾全程中最为复杂、甚至最困难的阶段，因为各种潜在的矛盾都凸现出来，而且还经常发生新的意想不到的问题。下面根据台湾921抗震的经验，提出安置阶段特别需要注意的问题和八点建议。

一、建设供需枢纽——资源调剂中心网络

越是大灾，受灾面积越广阔，资源调剂工作的重要性越强。

从最近的电视报道中，多次看到四川地震灾区年轻灾民抢水抢食品，受伤老人抢不到而在一旁戚戚等待的情景，还有出声画面，受灾的中年妇女、男子抱怨“有摄像机才有食品”，“我们两天领不到食品”等等。台湾参加过921抗震的社会工作者告诉我，这种情况在当时也有发生，尤其是救灾队伍往往愿意自己直接进灾区，直送物资，造成有些地区资源重复覆盖，有些地区空缺的不公平、无效率配给状况。台湾解决这个问题的方法是，按照受灾密度进行资源配给“切割”，即将所有资源集中配置，在某几个中心地区设立资源调剂中心。

为了让政府和民间的大批赈灾资源很好地相互接续，建议中央抗震救灾总指挥部在四川地区考，试大收集整理建立一个资源调剂中心网络。资源网络是一个较新的社会经济概念，需要动用卫星系统作地理勘查，需要对于服务的能量、跨度做出恰如其分的评估，并据此做好划分和组织工作。

建议资源调剂中心总部设在成都，分中心靠近重灾区，可以几个县共用一个资源调剂分中心。总中心的任务就是给分中心补充货源，不直接面对灾区人民。分中心在各乡镇政府开设统一窗口，实施资源配给。各个资源调剂分中心必须集中所有物资，进行资源盘点并造册登记。只有把救灾物资供给结构核查清楚，才能应对各种需求。分中心是关键，供需信息必须即时畅通。

资源调剂中心需要集中各方专业人才，不仅要规划组织、仓储、物流人才，还要系统工程、网络设计与操作、电脑与电话硬件维护等方面的人才。人才队伍要相对稳定，可以考虑招募专业志愿者。

二、设立人力资源派遣中心，组织社工/志工队伍

资源调剂中心只能管理物质资源，而物质资源的需求调查、发放及其登记在救灾中必须依靠人力资源。更重要的是，从“以人为本”的视角出发，关注每一个灾民的物质需求和心理需求，还有救灾人员的心理需求，以及调解救灾工作中产生的矛盾（例如救援物质覆盖不公平）等等，都是物质救援无法替代的。这些工作都属于参加抗灾的社会工作者的责任。

灾民安置工作目前千头万绪，如何整合需求，将重要信息传递给资源配给中心和各考试，大收集整理级抗震指挥部，是一个艰巨的任务。社会工作者是承担这类任务的最佳人选。921震后，台湾大批社会工作者来到灾区志愿参加抗震工作。这些社工统一由东海大学直接编队组织和分派工作。社工大队编制了统一作业手册，列入对灾民所有分项服务的内容、渠道、流程、联络方式、紧急处理通道等等。在志愿参战的社工督导帮助下，这些志愿社工发挥了很好的运输（食品物资）、联络、沟通、抚慰、辅导、组织等功能，甚至发现灾民不看风向、乱搭帐篷都帮助纠正。这些人力资源对推动抗灾秩序走向正常化起到了非常重要的作用。

大陆的社工培养还处于起步阶段，参与急难救助的大都是志愿者而非社工。因此，从实际出发，我们当前可运用的人力资源应属志愿者队伍。2003年，大连慈善总会义工大队曾经志愿参加一次空难家属的抚慰工作，取得了很好的效果。

建议在资源调剂总中心所在地设立人力资源派遣中心，统一招募、组织、安排、指导志愿者，且应优先招募社工。人力资源派遣中心可由北京大学社会学系和中国青年政治学院社工学院共同领衔出任主任单位，共青团中央举办的志愿者协会出任副主任单位，他们应尽快编制出统一工作手册，对于参与工作的社工/志工进行简要的战前培训和中间督导。同时，与乡镇政府、资源调剂分中心等主要救灾机构建立工作配合的秩序和制度。

建议通过一定的渠道，动员几家保险公司以捐赠方式为所有参加抗灾的社工/志工免费投保人身意外保险。

三、设立灾情勘查中心与严格划界

大地震严重破坏了自然生态，改变了震区的地理结构和资源分布，导致一些地方不断发生新的地震和泥石流。因此，为了灾民的安全，有些地区必须完全撤出，采取封山封路的坚决措施。建议由中央指挥部设立灾情勘查中心，通过科学的勘查，划定震区的危险区域、安全区域和中间区域后，由中央指挥部通报地方政府组织人力全部撤离危险区域。

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