两票制推行的难点(两票制政策)

【相关背景】

2017年1月，国务院医改办会同国家卫生计生委等8部门联合下发的一份通知明确，综合医改试点省（区、市）和公立医院改革试点城市的公立医疗机构要率先推行药品采购“两票制”，鼓励其他地区执行“两票制”，以期进一步降低药品虚高价格，减轻群众用药负担。

“两票制”是指药品从药厂卖到一级经销商开一次发票，经销商卖到医院再开一次发票，以“两票”替代目前常见的七票、八票，减少流通环节的层层盘剥，并且每个品种的一级经销商不得超过2个。

在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”，即药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。此举目的是压缩药品流通环节。公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用，不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票证据，以便相互印证。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化手段验证“两票制”。

另外，为保障基层药品的有效供应，《通知》规定药品流通企业为特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构配送药品，允许在“两票制”的基础上再开一次药品购销发票。为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可实行特殊处理。

【题目预测】

对于推行药品采购“两票制”，有人认为能够解决药价虚高的问题，有人认为是治标不治本，对此，你怎么看？

【各方言论】

人民网：“两票制”是指药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。目的是减少药品流通环节，使中间加价透明化，降低药品虚高价格。国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年表示，2017年卫计委要全力推进11个综合医改试点省和200个公立医院改革试点城市，为保证“两票制”政策文件落地，要做好票据管理、鼓励各地创造条件、加强监督检查力度、创造良好的社会舆论环境，让全社会支持和理解这个措施，争取2018年在全国推开。

网易新闻：药价虚高的问题发展到今天，已经成为顽疾，利益链条又长又大。这一方面影响到了上游的生产企业，药品流通企业利用建立起来的销售渠道控制生产企业，部分“医药代表”过票洗钱。另一方面也影响了下游的公立医疗机构，左右了部分医生的行为。原本医药代表是一个合理存在的职业，本来是推介药品的，但是现在一些“医药代表”变成了推销药品，一字之差，性质变了。让医者回归看病的角色，药品回归治病的功能，实行“两票制”，不仅仅是一个手段，也是为社会担当的非常好的政策。中国经济网：我国长期以来“医药不分”、“以药养医”。从医院的角度看，这是一种错位的“补偿”机制。收入偏低的医生，获得价值回报的需求最终传导到药价上，“用贵药、开大处方”就成了难以遏制的偏好。从药品市场的角度看，这是基于医药利益捆绑下的价格合谋。药品经营企业多如牛毛，但产品同质化严重，加上生产、流通环节较乱，在激烈竞争中把药价推高，成为一种相互默契的现实选择。将虚高的药价降下来，是医改的重点环节。从制度设计上看，要求药品集中招标采购机构将“两票制”的执行情况作为药品企业的投标中标和配送的必备条件，这是从源头上进行把关。

北京大学政府管理学院教授顾昕：两票制的实施，缘由自然是政府对药品流通环节过多施加重手，以期压低虚高的药价，舒缓民众对新医改无感、无奈的怨气和戾气。但压低药价的政策目标能否实现，在短期甚至中期内并不乐观。药价虚高的根源，其实并不在流通环节过多，而在于政府医疗服务价格的行政管制。药品流通环节过多，只不过是行政定价制度的一个结果而已。

【参考解析】

长期以来，药价高、看病难一直是民生问题当中的一个痛点。药品经营企业多如牛毛，但产品同质化严重，加上生产、流通环节较乱，在激烈竞争中把药价推高，成为一种相互默契的现实选择。“医药不分”、“以药养医”的现实问题将药价推向虚高，“两票制”限定药品从药厂卖到经销商开一次发票，经销商卖到医疗机构再开一次发票，对于遏制药价虚高有重大意义。

首先，“两票制”有利于减少药品流通环节，规范流通秩序，降低药品虚高价格；也有利于净化流通环境，深化药品领域改革，提高行业集中度，促进医药产业健康发展。

其次，流通环节的精简可以一定程度消除腐败土壤，以更为快捷的速度满足患者的用药需求，同时也大大减少药品流通周转过程中的库存成本和费用。有利于加强药品监管，实现药品质量、价格可追溯，保障群众用药安全。

但与此同时，也会造成一定的不良影响，比如：会促使一些传统的销售方法被淘汰，使一些不规范的公司退出经营。一来会造成大量的失业，也会导致在药品销售领域其他一些寻租方式的出现。因此，尽管“两票制”意义重大，在推行的过程中还需要注意方式方法。

第一，采取合理有效的推行方式，明确政策，广泛宣传。药品生产、流通企业销售药品，应当按照发票管理有关规定开具增值税专用发票或者普通发票，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。流通企业购进药品，应主动向生产企业索要发票。公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账，三者一致方可入库、使用。

第二，使用创新的方式为“两票制”的推行做保障。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化手段验证“两票制”；继续推进医保支付制度改革，医保机构对医疗机构实行“打包付费”，医疗机构超支自理，结余归己，否则医疗机构缺乏低价采购药品的积极性。

第三，多机构联动，切实落实两票制。要求药品集中招标采购机构将“两票制”的执行情况作为药品企业的投标中标和配送的必备条件，这是从源头上进行把关。另外，卫生计生和中医药管理部门加强对医疗机构执行“两票制”情况的监督；税务部门加强对“两票制”尤其是对购销发票和逃税漏税情况的稽查，着重检查还在推行“三票制”或多票制的企业，看其经营是否合法。这一系列举措应该说是环环紧扣。

第四，解决药价虚高，破除“以药养医”格局是根本。“两票制”的出台和落地，不乏善意的初衷和目的，要减轻群众用药负担，从根本上来说，既要“收”，又要“放”。“两票制”是收，管住医生乱处方是收，管住医院暗箱操作是收，但任何收的办法都难以避免漏洞，这就需要通过“放”来弥补这个漏洞。要扩大患者的知情权和选择权，让保密的电子处方向患者开放，对那些医生认为必须用的又不能报销的药品，必须事先向患者说明，患者可以去医院的药房买药，也可以去社会上的药店买药。这样客观上就把医院药房放到市场上竞争，医院想在价格上捣鬼可能就无能为力。

解决药价虚高，要让每个环节都置于阳光下。只有保障每一环节严格依法依规，全程透明，让药品从生产出厂、流通销售，到采购配送直至最终用药，每一环都能置于阳光之下，才能真正遏制药价虚高。

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