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审计问责的意义(审计问责应采取的措施)
(一)审计暴露六大体制问题
(1)预算制度出现“黑洞”。审计报告显示大量预算外资金,上年累计结余资金以及“小财政部”(国家发改委、科技部、国防科工委等也有预算分配权的部门)可分配预算资金等未列人财政预算,成为监督盲区,容易滋生腐败。
(2)转移支付制度有待规范。全国人大内务司法委员会委员刘鹤章将其概括为三大问题:不公开;不公正;缺乏效率。
(3)投资体制急需提高效益。目前部分城市基础设施建设、公路、水利等项目投资存在项目未按期建成投产;已建成项目运营效果差;工程质量存在重大隐患;挤占挪用建设资金及损失浪费等诸多问题。
(4)监督体制存在严重漏洞。我国的监督制度不可谓不多,然而,如此不留情面地揭发中央部委和地方政府的问题,触动体制痛处的,却是在国务院部委中排名靠后的审计署。这不得不引起政府对完善权力监督的深思。
(5)问责制度未落到实处。对公共部门经济活动的监督,仅仅依靠审计部门“探雷”是不够的,还必须有纪检监察部门的“排雷”活动跟进。
(6)政务公开制度有待完善。对一些与广大人民群众的切身利益密切相关的部门和单位,要通过实行办事公开增强办事的透明度,更好地接受社会监督,切实保障人民群众的合法权益。
“审计风暴”为当前的政务公开工作找到了一个新的突破口。专家认为,如果政府能借此机会,打破权力暗箱运行,问题内部解决的官场陈规,把公开、透明变成政府工作的制度和惯例,那么必将大大推动我国依法行政的进程。
(二)审计问责体系需实现三大转型
审计结果的公开发布,使得公众在对审计制度公开透明感到欣慰的同时,也产生了某种焦虑与疑惑:为何审计年年有,问题依旧多?审计是否会变成橡皮图章,在年年重复的审计中变得乏味而单调,却丝毫无法触及利益相关者的皮毛?审计如何将数据调查与问责力度结合起来,构成具有中国特色的、又符合国际审计规律的强大监控武器?
事实上,这些问题的存在,并不在审计本身,而在于审计背后的问责体系建设。当务之急,是要研究制定一个能够涵盖所有相关责任人、对所有领导干部都适用的、从政治和道义及法律各个层面实施多重问责的问责程序性规定。
传统审计问责体系的第一大转型,应是从行政问责转向法律问责。相对于法律问责,行政问责带有太多的弹性或不确定性,容易留有操纵空间。审计署曾经于2006年3月29日公布了2004年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果。据悉,审计署向有关主管部门和纪检监察、司法机关移送各类案件线索114起,213人受到处分,而仅仅有76人被依法逮捕、起诉或判刑。法律追究一般要坚持谁违法谁担责的原则,具有直接的目标性,并且给当事人带来的惩罚力度要高于行政问责,可以弥补行政追究的空当与不足。加大法律事后惩戒在审计中的介入,能够起到足够的事前威慑作用。
审计问责体系的第二大转型,应该是从组织问责走向个人问责。在审计报告中,我们更多看到的是“某某行政部门挪用资金、违规收费”等等。尽管近年来对于个人责任追究的数量在提升,但质量却未有突破——相对动辄数以亿计的严重违法违纪行为,一两百人受到追惩远远不够。同时,这些行为虽然从形式上讲是带有组织性、系统性的预谋行为,但实施者是一个个具体的人。实施全面问责一个最起码的条件,就是“法无例外”,即应坚持权力与责任相对应的原则,确保所有相关责任人都受到应有惩处,避免责任追究中“追下不追上”,追执行者不追决策者,追当事人不追管理者,乃至出现“丢卒保帅”现象。具体化的个人问责效果,大而全的组织问责无法替代。审计问责体系的第三大转型,来自行为问责到后果问责的突破。用公款炒股、考试费不上缴,不过是“行为过错、影响不好”,但按照后果论,其巨大财政款项挪用甚至“失踪”,已经深刻危害到国民经济的良性发展、政府运作的有效性,更带来各要害部门违纪违法行为的大量存在。行为问责与后果问责两者之间,存在一种递进关系。行为问责是前提和基础,是追究责任的一种快速反应方式,而后果问责为进一步纪律追究和法律追究扫清障碍。
从行政问责转向法律问责,是问责程度的加深;从组织问责走向个人问责,是问责范围的扩大;行为问责到后果问责的突破,则是问责效率的提升。扭转“审计悖论”需实现问责三大转型,才可能扭转目前审计与问责脱节的困境。
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