为什么说行政决策是作为行政权作用的主要方式？

行政决策作为行政权作用的主要方式

行政决策并非一个性质明确的法律概念。对于何为行政决策，学理上和实务界并未形成统一认识。行政学上的行政决策，通常着眼于其行政决策公益目的的实现，强调其目的导向。 而行政法学上的行政决策，则强调从法律效果的角度认识行政决策的做出给相对人合法权益造成的影响。但是由于行政决策表现形式的多样化，其法律效果难以通过理论上的分析实现整齐划一。正是由于一直以来行政行为分类理论未将行政行为纳入理论系统的特定类别，所以行政决策在人们的思维和知识系统中没有清晰的定位，致使其长期被行政法学所冷落。 但这不应成为行政法学者忽视行政决策的充分理由。

行政决策（administrative policy-making）是公共行政学和行政法学上的一个重要概念，在现代社会，行政决策已经成为行政权作用的重要方式，成为行政主体调整社会利益、分配社会资源的重要制度媒介。 一般来说看，现代政府行使行政权的主要方式有三种，即行政立法、行政决策和行政决定 。行政立法（administrative rule-making）具有“规则取向”，是指具有行政管理职能的组织或机构制定具有法定的或实际的普遍拘束力的规范的行为。“行政决定”（administrative decision-making）则具有“个案取向”，是具有行政管理职能的组织或机构对特定行政相对人做出的，影响其具体权利义务的行政行为，比如行政处罚、行政强制或行政许可。行政决策则是“目标取向”或“问题取向”，其是由具有行政管理职能的组织或机构针对特定事项作出的、可能对特定多数人或者团体的利益产生重大影响的行为。如果说“规则取向”的行政立法和“个案取向”的行政决定还主要是服务于传统“消极行政”的秩序关注，那么行政决策则具有“目标取向”，是政府积极干预社会福利和社会基本建设的职能体现，具有“积极行政”、“管制行政”的显著特点。

对于行政决策的性质，笔者认为大体可以从如下几个方面认识：（1）行政决策是针对不特定当事人作出。这一点区别于行政处分；（2）行政决策不具有“法规范”的效力，不能直接作为评价规范和制裁规范；这一点将其区别于行政立法；（3）行政决策在形式上表现为一种规则（rule）。其既可能是行政机关依照法律授权做出的解释性规范，亦有可能是行政机关依照职权做出的政策设计。基于此，对于其效力的认定，不能一概而论。（4）行政决策不具有直接的法律拘束力，不能创设、变更或消灭相对人的权利义务；（5）行政决策具有问题导向、过程渐进、利益调控等特质。

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