半月谈评论(2014年6月28号）

农产品目标价格制度：惠农利民是关键
建立主要农产品目标价格管理制度，首先要把此前零打碎敲的临时性价格补贴由繁化简，具体的目标价格可根据农产品供需变化和价格波动作出动态调整。其次，将此前政出多门的多环节、多头补贴，转化为只针对农产品种养殖始端和消费终端的专有补贴，使有限的补贴资金真正用于惠农和利民。此项改革并非开价改之倒车，而是在继续开放价格搞活市场的同时，政府切实履行主要农产品“保供稳价”责任，使看不见之手和看得见之手各司其职。

眼下夏粮收割已近尾声，我国实现夏粮连续11年增产丰收已成定局。25日召开的国务院常务会议决定，从今年起推动现有最低收购价、临时收储和农业价格补贴政策，逐步向实行农产品目标价格制度转变;当纳入目标价格管理的农产品市场价格低于目标价格时直接补贴农民，当农产品市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，直接补贴低收入群体保障基本民生。

目标价格让扶持农业政策更成熟

毫无疑问，国务院此次宏大又不失具体细致的政策部署，可谓及时又有力地抓住了扶持我国农业、做强做大农业的“牛鼻子”--以价格为抓手，以市场为导向的农产品价格和市场调控机制。这也是新形势下顺民心应民意、更好调动农民生产积极性、保障国家粮食安全的一项重要制度安排。

众所周知，人口多、人均耕地少、农业底子薄、消费需求大的现实国情，要求我们随时都要紧绷餐桌安全弦。但我国的市场经济起步晚，尤其是农产品市场价格机制还很不完善，且我国农业脱胎于以往的小农经济，市场经验偏少，经营规模弱小，抵御风险能力差。这造成的一个严峻现实后果是，一方面粮食等农产品价格长期偏低，难以体现“粮安天下安”的内在价值;另一方面，在分散种植、信息不对称等情况下，包括粮食、瓜果蔬菜等农产品价格往往像过山车一样畸高畸低、忽上忽下，不仅损害了广大消费者的利益，更是让农民的利益难以保障，大大挫伤了他们的种植积极性。

这样，一些旨在保护农民种植积极性的扶持政策，如种粮补贴、农机补贴、小麦水稻等最低保护收购价政策便应运而生。尤其是小麦水稻等主要粮食作物最低保护收购价的实施，在保障农民积极性、稳定国家粮食安全等方面发挥了无可替代的“稳定器”作用。但也不可否认，随着我国市场经济的逐步深入和完善，以及粮食保护价格的连年提高，即粮食保护价政策的深入实施，一些问题也逐渐显现。

一方面，粮食保护价政策虽然保障了农民种粮收益的稳定，但从根本上说，毕竟还是难以通过充分发挥市场作用形成粮食价格;另一方面，按照补偿农民、稳定农民种粮积极性的前提，在市场物价不断上涨的同时，每年的粮食保护价也不得不随之不断上涨，甚至有时堪称幅度不小。粮是万物之基，粮价的上涨，也推动了一些物价的非理性上涨，这就给一些低收入家庭带来了生活上的困难。因此，现实情况也对农产品价格的市场调控机制提出了更多的要求。

那什么政策才能既体现粮食的市场价值，又能照顾到因粮价过高而生活困难的低收入人群?今年中央一号文件提出已经提出“逐步建立农产品目标价格”的要求。所谓农产品目标价格，就是按照物价等因素，选择一些有代表性的重要农产品，按照市场物价水平确立一个客观理想的价格准值，当相关农产品市场收购(交易)价格低于这个准值时，国家就对种植的农户予以差价补贴;当市场收购价格高于这个准值并造成物价总水平过快上涨时，补贴低收入群体，保障基本民生。这既兼顾了市场，又保护了种粮农民的利益和低收入家庭的生活质量。

今年的中央一号文件明确指出要“完善粮食等重要农产品价格形成机制”，“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格。

此次国务院会议正是对这一目标的具体部署和推进，使得我国粮食价格在市场和民生的道路上，迈出了实质性的一大步，也是我国粮价政策具有历史性重大转折意义的一步，还是我国粮价政策更具成熟、完善标志意义的一步。不管是对政策的导向，还对民生和市场的维护，这都是值得期待的。
保护农民利益是推进农产品价格改革前提

6月25日召开的国务院常务会议提出，要在保护农民利益前提下，推动粮食最低收购价、粮食临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。这实际上是明确，要发挥市场在农产品价格形成中的决定性作用，与十八届三中全会提出的 “市场在资源配置中起决定性作用”的改革目标完全一致。

2004年以来，我们国家一直是通过政府补贴的方式来影响主要农产品价格，比如国家发改委等方面制定的能繁母猪补贴政策，针对小麦、水稻的托市收购，针对玉米、大豆的临储收购等政策。猪肉价格太高了，政府就给每一头母猪补贴100元，让养殖户养母猪，尽快繁殖小猪来影响猪肉价格;小麦、水稻、玉米等最低收购价，也是为了影响粮价。这样做的目的，一方面是为了使市场上的粮价、猪价能够平稳，另一方面是为了保护农民利益。

猪价补贴、粮价补贴等政策实施以来，对稳定市场价格，提高农民收入，起到了很大作用，但也逐步显露出问题。比如，能繁母猪补贴中，养殖户冒领补贴的现象屡禁不止，猪价波动也没有了规律，出现一些反常现象;粮食托市收购价中，也出现收购主体抢粮、粮价反常波动、政府调控不力等情况。政府补贴费用巨大，但却是出力不讨好，中间还夹杂一些业内人士的批评。

现在国务院提出要探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。与之前实施的粮食最低收购价等政策相比，目标价格制度更尊重市场定价机制，可以避免农产品价格出现扭曲，对保障粮食安全，保障农民利益，促进农产品市场健康发展，都有积极意义。

需要说明的是，国家发改委等方面每年确定农产品的目标价格，会有很多重要数据，所谓目标价格是根据这些数据核算出来的。比如，首先要了解农民生产农产品的成本价。种子、化肥、农药等的价格是多少?农民劳动成本是多少?农民获得利润是多少?把这些综合起来才可以确定一个合理的目标价格。

总而言之，推进农产品价格改革的前提必须是保护农民的利益，与提高农民的收入是密切相关的。
谁能享受农产品目标价格补贴实惠

探索和尝试主要农产品实行目标价格管理，最早见诸今年李克强总理所作的《政府工作报告》。“两会”刚结束，国家立即安排新疆的棉花和东北的大豆先期进行试点探索，三个月后，这项制度作为国务院决定正式推出。

上世纪九十年代中期后，国内主要农产品价格一度由先前的政府定价转为完全由市场供求关系自行调节。之后七八年间，国内主要农产品产量连年下降，价格连年出现剧烈波动，对城乡居民基本生活造成不小影响。2003年是主要农产品价格由先前“放任自流”重新引入政府有限干预的分水岭。这一年，中央政府带动、责成地方政府层层参与，国内开始对谷物收储实行最低收购价政策，对棉花、大豆、油菜籽、肉猪收储实行临时价格补贴，以保护农民生产积极性，增加主要农产品供给。由于政策及时得当，重农稳农效应随即释放，2004年起至2013年，国内由此实现主要农产品“十连增”，创下了新中国成立以来主要农产品连续10年增产的纪录。

从2003年起，在财政条件较好的东部省份，地方政府开始对城镇居民“米袋子”和“菜篮子”实行临时性或季节性物价补贴。2006年前后，该项补贴政策在全国普遍施行，财政困难地区则通过中央财政转移支付方式与地方共同施行。2008年后，这项政策不再实施“普惠制”，只把城镇生活困难家庭全部纳入政府补贴对象。

上述针对农民和城镇居民的物价补贴，是针对特定时期情况作出的带有“救急”性质的政策安排。到了今天，当国家决定开始实行主要农产品目标价格管理试点时，我们仍应客观看到，连续实施了11年的最低收购价和临时价格补贴政策，为重农稳农及确保城镇低收入家庭基本生活发挥了重要作用。

然而，惠农利民政策只要带有“救急”性质，其弊端就会随政策执行时间的延长而逐步放大。就谷物最低收购价和临时收储补贴而言，各地从操作方便及从补贴对象的差异性考虑，有的直接补给了农民，有的则补给了农资生产企业、农产品收储企业和加工企业。农民除拥有最低收购价一项外再无别的补贴实惠，而农字号生产、收储、加工企业却往往同时享受用电补贴、税收减免等其他优惠补贴，这就导致了前者补贴的单一性和后者补贴的多样性，客观上造成了政策惠农的不公平，令企业骗补和“补贴寻租”现象防不胜防，“惠农腐败”时有发生。对城镇困难居民家庭而言，由于补贴的补与不补、补多补少全凭地方政府主观判断和财政宽裕程度，致使这项临时物价补贴的随意性较大，导致政府花了钱，受补贴对象还常常不领情。有鉴于此，建立我国主要农产品目标价格管理制度势在必行。

建立主要农产品目标价格管理制度，首先要把此前零打碎敲的临时性价格补贴由繁化简，具体的目标价格可根据农产品供需变化和价格波动作出动态调整。其次，将此前政出多门的多环节、多头补贴，转化为只针对农产品种养殖始端和消费终端的专有补贴，使有限的补贴资金真正用于惠农和利民。此项改革并非开价改之倒车，而是在继续开放价格搞活市场的同时，政府切实履行主要农产品“保供稳价”责任，使看不见之手和看得见之手各司其职。

建立目标价格管理制度不会一帆风顺，其制度框架需要随试点扩大不断探索成型。在制度形成过程中，应引入相应的社会监督和行政问责机制，以更好地实现惠农利民的目标。

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