地方债问题怎么形成的(地方债的解决办法)

在本次政府工作报告中，“抓好财税改革的重头戏”位于特别醒目的位置，连今年财政部提交的2014年预算报告也一反常规，在谈具体的收支之前，先将财税改革的诸多事宜放在第一部分。2014年是深化财税改革的元年，看来此言不虚。

报告传达出的主要信息是将推出规范的政府债务管理制度。何谓规范，报告简要指出了三个主要方面：

一是将允许地方政府发债。这是建立规范的政府债务管理制度的基本前提。对此，学界、业界已讨论经年，此次总算姗姗来迟。不可小觑这一变化，这反映了对于地方债认识上的一个重大突破，即我国尚处于工业化的后期、城镇化的中期，各地对于建设资金的需求现实而且正当，必须在制度层面“开明渠”，否则就会形成隐患更多、风险更大的地方债“暗沟”。

二是将地方债务纳入预算管理。这是规范的债务管理制度的重要内容。纳入预算管理，一方面意味着地方债务的诸多技术指标，如债务发行总额、累积余额、债务主要使用方向等将更加公开透明，另一方面意味着在政府之外，各级人大、社会公众将在债务管理中发挥更大的作用，而行政长官的政绩冲动、短期行为将得到一定程度的抑制。

三是推行政府综合财务报告制度。综合财务报告的关键之处在于，政府的所有收入、支出（包括债务收支情况）都将纳入报告，这也是克强总理所说的“全口径预算”的意思。一旦编制了此报告，不仅人大、公众可以对政府进行更实质性的评点，而且市场主体还将以此为依据，对地方政府是否具备发债条件、是否有偿还能力进行全方位的评估。换言之，在债务市场上，地方政府将同企业一样，接受市场规则的约束，而这将迫使其在借债、用债、还债上，更加像一个理性的“经济人”一样行事。

除了以上三个方面，一个规范的债务管理制度还至少要包括以下两个方面的内容：一是制度的基本取向，二是技术上的管理指标体系。

对第一个方面，一要发挥我国单一政体的独特优势，用具有较强行政约束力的制度去规范地方政府的债务行为，二要将其适度暴露于市场风险之中，如允许地方政府发生债务违约，同时严格制定上级政府对其实施救助的相关条件，即使万不得已必须要由上级政府出手，也应要求地方政府首先自己要进行全面的债务整理，以此规范地方政府的债务行为，防止道德风险。

对于第二个方面，则涉及用于债务管理和风险控制的一系列具体指标体系，如地方债务的总规模、当年发债规模、发债的具体条件、债务发行方式、风险预警、偿债基金、债务违约，等等。所有这些具体的操作问题，在国债管理层面已经相对成熟，转用于地方债只是一个技术和时间问题。只要“地方政府可以发债”这一大前提确定且预算法随即进行适当修订之后，就可正式付之行动。由是观之，本届政府工作报告在启动我国地方债务管理体制方面，确有破冰之举，具有重大的开局意义。

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