中国经济发展申论(中国经济保持增长)

编者按：华尔街金融危机已演变为全球经济动荡，经济衰退，企业破产，失业和贫困在不断蔓延……一场空前严重的金融风暴，正在考验着中国政府的执政能力。3个多月来，中国政府采取了一系列措施来提振经济，力度之大、速度之快，赢得了众多喝彩。然而，积极的财政政策能否力挽狂澜？巨额的政府投资会否超出我国财政的承受力度？如何避免由上项目带来的“低水平重复”、“土地浪费”及“污染回潮”？各项投资的过程中如何杜绝腐败？社会稳定与和谐问题会否在危机面前变得日益突出？只有这一系列的问号获得圆满解答，摆脱危机、迎接光明的时刻才会真正到来。

一、危机挑战中国财政抗风险能力

面对国际金融危机的严峻挑战，去年以来，中国经济增速下滑，财政收入明显下降，全国财政收支矛盾突出，而地方财政运行则更为紧张。为防止经济下滑，我国由过去的稳健财政政策转为实施积极财政政策，并启动了高达4万亿元的经济刺激计划。

“积极财政”催生赤字 地方财政“底气不足”

所谓积极财政政策,就是通过扩大财政开支与减少财政收入，甚至是以赤字财政的状态，去发挥逆经济周期而动，最终拉动经济增长的政策作用。一方面收入减少，一方面支出增加，在全球经济风雨飘摇之时，中国有足够的财力保障吗？

对此，国家统计局总经济师姚景源的看法是，我们“有能力”也“有空间”。虽然2008年末，我国财政收入出现增速下滑，但增速依然高于经济增长水平。而且，我国财政收入经过连续多年超过20%以上增长，奠定了雄厚的实力，具有促进经济发展、为经济保驾护航的能力。截至2008年末，我国国债余额约5.5万亿元，占GDP比重不到20%。不仅如此，我国财政赤字占GDP的比重更低。对于大规模减税会削弱政府财政能力的担心，姚景源表示，目前中国扩大财政赤字、发行国债的空间还很大，不会有财政失衡的风险。

但不容忽视的是，尽管中央财政家底还很厚实，但地方财政却显得“底气不足”。我国实行分税制以来，中央财政控制了大部分税收，地方财政普遍税收不足，难以支持包括各项民生工程建设在内的庞大开支，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，地方财政逐渐退化成“土地财政”。

在中央政府出台了4万亿元经济刺激计划后，地方政府先后公布的配套投资计划总额年初就已高达18万亿元，几乎三倍于2008年中国全年的财政收入，但对于这些配套投资的资金来源，地方政府一直语焉不详。

房地产业“寒冬”的到来，让“土地财政”捉襟见肘，土地出让金收入的增减对于地方政府的决策部署和投资行为影响甚大，地方政府“缺钱用”的压力已成为今年财政政策发挥效力的关键点。

中央财政救急救不了穷 财政改革已到破冰时

专家指出，今年实施的积极财政政策需要中央投资和地方配套资金的共同支持，在目前地方“土地财政”难以为继的情况下，短期需要通过中央转贷或代发债券的方式增加地方财力，长期则需要通过改革转移支付体制等措施，推进中央和地方财力与事权的匹配。

要解决地方财政问题，还需要财政改革来完成。而4万亿元投资计划的推出，恰恰是财政改革的契机。而中央与地方间财政关系的变革、调整与理顺, 不仅在今年1月5日全国财经工作会议上成为焦点，甚至有可能在今年“两会”上再次成为深受关注的议题。

在财政部财政科学研究所副所长刘尚希提出“辖区财政”观点后，财政部部长谢旭人也提出，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，将围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。这表明相关部门显然已经意识到，财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变，建立辖区财政责任机制才能从根本上解决基层财政困难的问题。

优化财政支出结构 地方政府方有可为

尽管今年不论是预算内还是预算外，地方政府的财政收入都将吃紧。但除了紧盯中央财政转移支付外，除了期待中央财政放权外，地方政府自身对于改善财政状况也不完全是无能为力的。

在今年财政十分困难的大背景下，从中央预算单位到包括欠发达地区和发达地区在内的不少地方，提出2009年行政开支“零增长”。例如，山东省提出，着力加强支出管理，严格控制行政开支。树立过紧日子的思想，在从紧从严编制2009年预算的基础上，硬化预算约束，强化预算执行，严格控制和压缩一般性开支项目，勤俭办一切事业。

如果占财政支出将近20%的行政开支能实现“零增长”，无疑可以缓解财政困难，是件利国利民的好事。而降低行政成本是一个破解多年但始终没能取得实质性突破的课题，行政开支“零增长”使攻克这一课题有了一个新起点，而巨大的财政压力正好能成为“优化财政支出结构”的动力。（王志）

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