半月谈评论(2014年12月17号）

跑冒的政府性基金该如何监管堵漏
关键是要减少收费中的“猫腻”，别让从百姓那里收来的钱进入部门小集体或者个人的腰包

今年以来，新华社接连发出10篇“钱去哪儿了”报道，追问土地出让金、买彩票的钱、路边停车费、水电“附加费”等民生资金的去向和用途，引发社会各界强烈反响。这些问题问得很好、很及时，也问得很必要。这些数额巨大的民生资金，在过去一直都藏着掖着，如何对得起“取之于民用之于民”这句话呢?

在新华社的这组报道中，我印象最深的是关于机场建设费到“去哪儿了”的追问，因为我有资格来回答这个问题。在2012年全国两会期间，我就曾建议取消已收了20年的机场建设费。机场建设费始于1992年，最初是为筹集机场建设经费而设立的，“专款将用于民用机场的围栏、消防、安检设备以及其他安全设施的建设”。从这个意义上讲，机场建设费更应该被称作“机场安全系统建设费”。

从缓解财政困难、加快机场建设的角度来说，大家对于收机场建设费是能够理解的，但是，长期收取机场建设费则一直备受争议。有很多消费者认为，机场在向航空公司收取起降费等使用费的同时，再向乘客收取机场建设费，属重复收费、两头收费。没想到，有关部门解决争议的办法竟是在2012年全国两会结束后宣布，将机场建设费和原来的民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。

问题在于，有关部门从未公开民航发展基金的征收依据和明细。所幸的是，新华社记者站出来，对这个不容易搞清楚的问题进行了调查。根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，民航发展基金收入应该全额上缴中央国库，并纳入政府性基金预算，专款专用。但新华社记者查阅首都机场股份有限公司2013年年报发现，其72.24亿元的营业收入包括10.6亿元的民航发展基金收入，占总营收14.7%。这说明，要求全额上缴中央国库的基金，变成了上市企业的营业收入。

同时，记者查阅2012年民航局关于民航发展基金的收支情况说明发现，上百亿元巨款只公布收入104.48亿元、支出104.95亿元两项总额。根据《2013年度中国民用航空局部门决算》，民航发展基金支出91.62亿元，但其中有28.97亿元属于“其他民航发展基金支出”。语焉不详的“其他支出”，给监管增加了难度。

事实上，机场建设费或民航发展基金存在的问题，在其他民生资金方面也普遍存在。由于长期以来的监管不力、审计力量不足，政府性基金总是存在各式各样的问题。如今，既然媒体报道已将问题摆上台面，那就该想点办法来堵塞漏洞。

首要一点，是将政府性基金并入一般公共预算。众所周知的是，尽管一般公共预算管理也存在一些问题，但总体而言比政府性基金预算管理要公开透明得多。而根据财政部近日发布的《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，从2015年1月1日起，政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支，将转列一般公共预算，包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、水利建设基金、长江口航道维护收入等11项基金。

其次是加大审计力度。尽管目前审计系统已经忙得不可开交，但为公众利益着想，还是要把基金作为审计重点。以民航局为例，审计署近两年对民航局的审计发现，在使用民航发展基金的过程中存在挪用等违规现象。比如，哈尔滨机场空管工程，以报建6250平方米空管工程为名，违规搭车建设5111平方米办公楼——把本该用来建机场的钱用于建办公楼，这恐怕不需要审计都可以估计得到。

其三是基金(彩票公益金)改(博彩)税。针对彩票制度存在的问题，有专家建议，要在改革中专门针对彩票事业立法，可将公益金过渡为博彩税，财政统筹专用，避免截留。在过去30多年的财政改革中，“费改税”一直都是重点，而且直到现在还在进行。可见，“基金公益金改税”也应进入财税改革的议事日程。

需要强调的是，我们并不是反对所有的收费或政府性基金，关键是希望能够减少收费中的“猫腻”，别让从百姓那里收来的钱进入部门小集体或者个人的腰包。对于一些先收后支而且可能出现诸多问题的收费，或许不如不收，这样既有效率又体现公平。毕竟，多一种收费，就多一种腐败的可能。

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